再談文林苑都更案：公共利益、少數服從多數、以及小小看法

我在文林苑都更案：合法而不正義怎麼辦？曾用「老公寓改建」的假想情況挑戰一些人的直覺，有些反對者抱怨：老公寓改建的情況的確不應強制都更，因為都更是政府支持、補助的政策，如果一項建案沒有像公共建設那樣增進實質公共利益，憑什麼動用全民的納稅錢為私人圖利？

對此，我想再分成幾項談談：

1.沒有公共建設就沒有（實質）公共利益？

想像在幾十年前，台北市充斥著許多 2~3 層樓的小平房。基於都市計畫，政府打算把一些小平房拆掉，改建成容納更多人的大樓；同時把一些住宅開闢為公園、公路、或公共綠地使用。

然而，雖然蓋高樓賣大廈有賺頭，許多小平房的住戶卻不願搬家，與他們協商曠日費時，不知何年何月才能終了；即使有人願意搬家，建商還得提供他們的搬家、安置開銷。結果政府想這麼做，卻沒有建商願意做，台北市只好成為萬年小平房集合……

其實，《都市更新條例》第1條並沒有提及「公共建設」，倒是「促進都市土地有計畫之再開發利用」「復甦都市機能」「改善居住環境」都包含在「增進公共利益」目的的概念之中。

都市計畫是不可分割的整體，它涉及許多區塊的整合與重劃。一莊看起來像私人建案的改建計畫，其增加的「容積率」，也可以因為容納更多人口與區域公共設施，讓政府有餘裕去開道路、建公設，間接地增進公共利益；當然它也可能對都市景觀、都市防災、都市生態具有正面貢獻。這就是都市更新條例提供「容積獎勵」鼓勵建商參與都市更新的積極意義。

造橋鋪路之類的公共建設，政府出大部分的錢；而像這些看起來沒有實質公共利益的建案，政府給的錢就只有鼓勵「提升容積率」而給的「容積獎勵」，其他大部分的錢仍是由建商和投資者負擔，並沒有政府亂花錢的問題。

我們還能說沒有公共建設就絕對沒有（實質）公共利益嗎？

2.不符合法律目的的法條就不應執行？

勞基法的立法目的有「加強勞雇關係」一項，然而你老闆說他認為勞基法的工時限制沒有加強勞雇關係，於是他讓你超時工作。此時，你認為政府該不該處罰他？

如果你認為政府應該執行勞基法處罰你的惡質老闆，當有些人認為文林苑都更案「沒有增進公共利益」時，我們可以要求政府無視既有的遊戲規則，不執行都更法嗎？

其實，法律的立法目的多半僅供參考，沒有強制力。都更法的「公共利益」就是以其具體法條、子法條、以及各項審議原則實現，可以說一項都更案有沒有公共利益，都更法完全授權給審議程序決定。

當我們認為現行勞基法不能有效「保障勞工權益」（22K增加了失業人數）、「加強勞雇關係」（反而讓老闆更不爽，雙方關係緊繃）的時候，當我們認為現行都更法不能有效達成「增進公共利益」之立法目的的時候，我們當然可以提議修法，然而我們應該阻止政府依現行法條執法嗎？

3.「公共利益」與「少數服從多數」

都更法的爭議，其實混合了兩種議題：

一是「（實質）公共利益」的有無，這影響「政府補助」。如果一項都更案沒有或只有很少（實質）公共利益，政府恐怕不應該花太多全民的納稅錢給予補貼，否則就是變相圖利私益。

然而，認為「都更案必須提供足夠的公共利益」以及「文林苑都更案缺乏公共利益」的人，他們據此應該提出的是「政府不要發錢」「取消此都更案」「增加此案的公共建設」之類訴求；如果他們主張「把王家排除在都更範圍以外，繼續文林苑都更」，這邏輯恐怕就有待商榷。

二是「少數服從多數」的爭論，有人主張「沒有（實質）公共利益，就不能強制少數服從多數」，然而這些人需要考慮：幾乎所有團體內規都有這樣的特性。

當公寓大廈必須決定搭電梯需不需要嗶嗶感應器時，決定是否請垃圾車開到公寓樓下時，決定公寓出口需不需要上鎖時；當班級必須決定一個人交多少班費時，這些情況都不是「公共利益」而是「公寓大廈住戶們的私益」或「班級成員們的私益」，那麼我們應該因為有人反對就不做嗎？

少數服從多數是侵害少數人的自由，多數屈就少數何嘗不是侵害多數人的自由？防止少數限制多數的自由，難道不是公共利益？

對於都更案，我的想法

現行的都更法確實有一些問題，比如即使王家不是畸零地、不是袋地，政府和建商還是可以「依法」劃入；而即使他們出席公聽會也在合理時機表示反對意見，政府和建商還是可以不採納而「依法」強制拆除他們家！

此外，我也對都更法的分配正義有疑慮。為什麼我們應該讓政府和建商把已經95分的大廈蓋了又拆拆了又蓋，只因為改建可以升級為98分，卻要花費全民的納稅錢，還要汙染環境，消耗珍貴的地球資源？這些錢拿來建設落後鄉村、支持農業、獎助教育、扶助弱勢，難道不會更有公共利益？

我支持「反暴力都更」，也支持「都市更新條例要修法」，然而這和「聲援王家」需要脫勾。

如果政府和建商確實依法可以劃也可以不劃王家，卻刻意把王家劃入、強制執行，我們就有理由說王家是暴力都更的犠牲者。然而此案政府確實於法有據應該把王家強制劃入都更；況且樂揚先前也主動排除了沒有都更意願的郭元益大樓；王家在事前的諸多作為更有許多道德問題。目前為止，聲援王家的人沒有提供夠好的理由，讓我相信此莊案件存在不公不義。

文林苑一案中，政府依法行事既不違法，也不違理；此案不屬於暴力都更，反暴力都更的人也就不應該聲援王家。聲援王家不但沒有伸張正義，更是反正義的表現（讓依法守法的都更贊成者蒙受不白損失），是對民主法治的莫大損害（依法守法都要蒙受損失，以後誰還要守法？），還會讓反暴力都更支持者的主張更模糊晦澀、更偏離主軸，讓更多人對反暴力都更的訴求反感。

我們可以支持反暴力都更、支持修法，而不聲援王家。這好比我們可以支持廢死，而不支持延期或終止現時死罪犯執行死刑；我們可以支持宗教自由，而不支持以教義為名抵制學校教授演化論的遊行。原因無他，只因為後者不符合前者的訴求。

文林苑都更案：合法而不正義怎麼辦？

文林苑都更爭議已經吵了一段時間，贊成都更的人認為北市政府係依法行事，反對者則認為此舉嚴重侵害憲法賦予人民的居住自由權。這裡就幾方面探討此問題：

1.文林苑都更案沒有公共利益？

有些反對者主張，文林苑案並非為了公共建設而提出，故不具「公共利益」。

要是文林苑案不具公共利益，會發生兩個問題：

其一，憲法保障人民有居住自由，且憲法第23條規定「除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制憲法賦予人民的基本自由權利」。動用法律強制拆除王家限制了王家的基本自由，文林苑案明顯不具有防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序的作用，如果也不具公共利益，則此執法有違憲之虞，違憲的法律應屬無效。

其二，都更法的精神是要符合公共利益，如果文林苑案不符合都更法的精神，此案也應當撤銷，不該成案。

如果你贊成上述說法，請想像另一種情況：如果王家和其他住戶住在同一棟公寓，除了王家以外，其他住戶都贊成都更，贊成票趨近100%，此時建商和政府可不可以透過多數決強制少數住戶接受都更？

如果你的答案是肯定的，你就得思考一個問題：你認為文林苑案非為公共建設而為，不具公共利益，不應成案；按此觀之，老公寓重建也非為公共建設而為，不具公共利益，怎麼就可以成案了呢？

如果你的答案是否定的，那麼你邏輯一致，然而想像一棟公寓有百年歷史，設備老舊（不過除了難看難用以外，尚無公共安全上的疑慮），裡面幾乎所有住戶都想要更新重建，偏偏有一家住戶打死不願重建，怎麼辦？多數住戶就得遷就這一家嗎？

這種打死不都更的極少數住戶就是所謂的「釘子戶」，而都更法的目的之一就是為了防止極少數居民的意見凌駕多數，就此方面而言，確實是保障了絕對多數住戶的自由和「公共利益」。

都更法不見得有提供財貨上的公共利益，然而它提供了「保障所有集體共用建築物的大多數住戶不受極端少數住戶綁架而無法改建」這樣抽象概念上的公共利益。有了這樣的保障，小房子、大公寓就不會因為極少數住戶的堅持而讓房子無法改建、都市無法更新，也可以減少政府為了牽就這些住戶和他們談判所消耗的人力、物力與財力。這何嘗不是公共利益呢？

2.王家不應和其他住戶強制劃為同一都更單元？

一些反對者主張，文林苑案和公寓重建案的不同之處在於，王家和其他住戶不是住在同一棟，想都更的住戶可自行都更，然而此案政府和建商刻意將王家和其他住戶劃為同一都更單元，這是違反意願且侵害自由的行為，有人甚至拿總統府做了一張諷刺圖。

然而，王家和其他住戶劃在一起並非刻意，而是於法有據，因為王家坐落的土地是「畸零地」。

所謂「畸零地」是指面積狹小或地界曲折之基地，這樣的土地不適合建築。《臺北市畸零地使用規則》（民84-02-28修正）第6條規定，畸零地不可獨立建築，必須和鄰地合併、整理才可以建築。這樣的規定有其建築、工程技術與安全上的考量。

又根據《臺北市都市更新自治條例》（民100-05-24修正）第14條，都更不可造成相鄰土地無法劃定更新單元。由於王家土地屬於畸零地，若不參加都更，未來將無法被劃為更新單元，也無法建築，即使幾百年後爛了、倒了也不能重建。為了避免這種窘境，法律才規定當周遭住戶要都更時，屬於畸零地的王家必須一同劃入都更；這樣的規定也是防止建商故意把畸零地排除在都更之外的潛在問題。

除了畸零地以外，這篇文章也提到王家屬於「袋地」，排除在都更之外還會造成其他產權問題。

然而，王家是否別無選擇、只能接受被強迫拆家的命運呢？其實不盡然，王家可以在事前向建商與附近住戶協商地權，只要他們把附近足夠的土地買下來，就能取得袋地通行權，也不再是畸零地，如此一來他們就能獨立於都更之外。事前細節尚不清楚，但就結果來看，王家要不是沒有這麼做，就是協商不成，走到被強制執法雖然遺憾，卻也無可奈何。

總而言之，王家被強制劃入都更單元確實是於法有據的，王家之後不會是你家，除非你家是畸零地；你也不能用多數決強迫總統府都更，因為總統府不是蓋在畸零地與袋地之上。

3.法律可以基於「為你好」而強迫你嗎？

此時可能有人主張，王家被排除在都更單元之外導致未來永遠無法重建，那也是王家的選擇，政府不能強制他們，所以《臺北市畸零地使用規則》第14條的規定違反了憲法賦予的居住自由權。

如果你認為後者侵害了王家這種老住戶的權益，是一種立法暴力，請思考這樣的問題：現在的建築要求基本的結構安全、消防、避震措施，即使有人想節省成本也願意承擔結構不安全或缺乏消防、避震措施的可能後果，他仍然不能這麼做，否則會被視為違建、被強制拆除，這樣是否違反了憲法賦予的居住自由權？此外，百年前的建築往往不符合這些要求而必須重建或拆除，裡面的住戶是否被侵害了憲法賦予的居住自由權？

類似的例子還有很多，比如許多職業有證照的要求（民眾沒有選擇無照業者並承擔風險的自由？），食品添加物有安全標準（民眾沒有選擇不安全食品並承擔健康風險的自由？）可以說只要有規範就不可避免犠牲了一定的程度的自由。

4.假使法律真的不公，該怎麼辦？

最後，退萬步言，假使這些法條確實不合理、不公平，怎麼辦？

「撤銷不執行啊！這還不簡單……」

如果你這麼認為，請想想：以前廢死團體認為死刑侵害至高無上的生命權、不合正義、應當廢止，有些人甚至要求暫緩甚至停止執行死刑。大家那時候說了什麼？「死刑有問題當然可以討論，也可以透過民主程序修法。然而基於誠信原則，法律應從舊且不得溯及既往。因此對於在死刑廢止以前犯下死罪的人，還是必須依法執行死刑。」

如果你也如是想，那麼在修法以前，政府是不是應該基於誠信（以及對建商和其他住戶的信賴保護原則），依法拆除王家，強制執行都更計劃？（何況參與都更的民眾都有拿到一定的合理補償，除了爭議中的自由權以外，王家並無承受實體利益的損失。）


［註：本篇有續集］

（20120920 Update: 在第一點補充了關於違憲可能爭議的說明）